کند و کاوی درباره فدرالیسم (۱)

این روزها سخن درباره فدرالیسم در ایران از ژرفای گسترده‌ای برخوردار گشته است. از یک‌سو سازمان‌های سیاسی قوم‌گرا که بیش‌ترشان با کمک‌های مالی و لجستیکی دولت‌های منطقه‌ای ضد جمهوری اسلامی به‌وجود آمده‌اند، هم‌صدا می‌کوشند با طرح پروژه «قوم فارس» به مثابه «قوم ستمگر» در جهت تجزیه ایران گام بردارند و از سوی دیگر سخن سید محمد خاتمی، رئیس‌جمهور پیشین ایران مبنی بر این که «شاید در حال حاضر مناسب نباشد، اما مطلوب‌ترین شیوه حکومت مردمی اداره فدرالی است»[1]، سبب شده است تا برخی از مخالفان پروژه دولت فدرال به او بتازند و حتی سید جواد طباطبائی که در ایران استاد دانشگاه و نظریه‌پرداز «ایرانشهری» است، در نوشته‌ای به خاتمی تاخته و از او خواسته است تا نظرش را «محترمانه»[2] پس بگیرد. آدمی که در غرب تحصیل کرده و باید با الفبای دمکراسی غربی آشنا باشد و بداند که آزادی گفتار و نوشتار بخشی از حقوق طبیعی مردم است، از رئیس‌جمهور پیشین ایران می‌خواهد نظرش را پس بگیرد، چرا؟ چون این کارشناس «ایرانشهری» اندیشه دولت فدرال را برای پایداری پروژه ایرانشهری خویش خطرناک پنداشته است.

دوم آن که محمد خاتمی با خواندن کتاب «دمکراسی در آمریکا»[3] آلکسی توکویل با الفبای دمکراسی مدرن آشنا شد و چون دمکراسی ایالات متحده از همان آغاز دارای ساختاری فدرال بود، توکویل آن‌را به‌ترین ساختار دمکراسی پنداشت و محمد خاتمی نیز بنا بر برداشت خود از اثر توکویل فدرالیسم را مطلوب‌ترین شیوه حکومت مردمی می‌داند. دیگر آن که بررسی‌های ما نشان می‌دهد که این سخن خاتمی خطا نیست، زیرا دولت فدرال دمکراتیک در مقایسه با دولت دمکراتیک متمرکز سطوح بیش‌تری را برای دخالت‌گری مردم در سیاست و اداره جامعه در اختیار مردم قرار می‌دهد.

با توجه به چنین وضعیتی در این نوشتار می‌کوشیم دولت فدرال را مورد بررسی قرار دهیم تا بدانیم سازمان‌های قومی ایران با چه هدفی پروژه «خودمختاری منطقه‌ای» را رها کرده و خواهان تحقق دولت فدرال در ایران گشته‌اند؟

واژه شناسی

فُدوس[4] واژه‌ای لاتینی است که در آغاز سوگند معنی می‌داد. فُدرا[5] جمع این واژه است که در روم باستان به معنی قرارداد بود. بعدها رومی‌ها قراردادهائی را که میان دولت‌ها بسته می‌شد فُدرا نامیدند و از این واژه دو اصطلاح فدراسیون و کنفدراسیون را ساختند، زیرا در آن دوران اقوامی در مناطقی زندگی می‌کردند که نه مستعمره روم بودند و نه ضمیمه امپراتوری شده بودند. به‌همین دلیل مردمی که در این سرزمین‌ها می‌زیستند، از حقوق شهروندی رومی‌ها برخوردار نبودند و در عین حال حقوق شهروندی‌شان بیش‌تر از حقوق شهروندی مردم مستعمره‌ نشین‌های جمهوری روم بود. رومی‌ها سرزمین‌هائی را که نه بخشی از امپراتوری و نه مستعمره جمهوری روم بودند، اما بنا بر قرارداد متحد جمهوری روم بودند را فُدرا  می‌نامیدند. حاکمان این سرزمین‌ها بنا بر قراردادی که با روم امضاء کرده بودند، باید در هنگام جنگ سپاه در اختیار ارتش روم قرار می‌دادند. بعدها، یعنی در دوران مهاجرت اقوام در اروپا، از آن‌جا که دولت روم قادر به جلوگیری از نفوذ مهاجران به درون سرزمین‌های خود نبود، به بخشی از اقوام ژرمن اجازه داد بدون برخورداری از حقوق شهروندی رومیان، در آن سرزمین ساکن شوند. در آن زمان این اقوام را نیز فُدرا نامیدند. هم‌چنین در سال‌های پایانی دوران باستان چون به تدریج ارتش روم از رومی‌ها و غیررومی‌ها تشکیل شده بود، قوانین حاکم در ارتش نیز حقوق فُدرا نامیده شد.

مناطق مستعمره هر چند دارای حکومت‌های منطقه‌ای بودند، اما توسط فرماندهان ارتش روم اداره می‌شدند. در این سرزمین‌ها قوانین محلی تا زمانی که با منافع دولت روم در تضاد قرار نداشتند، می‌توانستند توسط حکومت‌های محلی اجراء ‌شوند. در عوض در سرزمین‌هائی که مستعمره روم نبودند، فقط قوانین آن حکومت‌ها معتبر بودند و قانون روم نقشی بازی نمی‌کرد. با جذب مناطق مستعمره در امپراتوری و برخورداری مردم این مناطق از حقوق شهروندی روم، حاکمان این مناطق از حقوق ویژه‌ای برخوردار شدند، به گونه‌ای که امپراتوران جدید فقط با تأئید اکثریت شهریاران ایالت‌ها می‌توانستند برگزیده شوند. به این ترتیب چون گستردگی سرزمینی سبب تنوع قومی امپراتوری روم شد، در نتیجه می‌توان برای اداره آن سرزمین پهناور در بطن ساختار سیاسی آن امپراتوری رگه‌هائی از ساختار دولت فدرال را یافت.[6]

اندیشه دولت فدرال

دیگر آن که اندیشه دولت فدرال مدرن توسط مونتسکیو و پرودن در فرانسه، یعنی در کشوری تدوین شد که ساختار سیاسی آن نه در گذشته و نه اکنون هیچ نشانی از دولت فدرال نداشت و ندارد. مونتسکیو پیش از انقلاب کبیر فرانسه و پرودُن پس از آن انقلاب می‌زیستند و بنابراین از دو جنبه مختلف، یعنی مونتسکیو فدرالیسم سیاسی و پرودُن فدرالیسم اقتصادی را طراحی کردند.

مونتسکیو در سفری که در سال ۱۷۲۸ به آلمان کرد، در این سرزمین با ساختار دولت‌های کوچک و مستقل از هم که با هم دولت بزرگ‌تری را به‌وجود آورده بودند، آشنا گشت و در یادداشت‌های خود این کشور را «دولت فدرال آلمان» نامید، در حالی که آلمانی‌ها در آن دوران سرزمین خود را «امپراتوری مقدس روم ملت آلمان»[7] می‌نامیدند، آن هم به این دلیل که این سرزمین‌ها تا پیش از فروپاشی امپراتوری روم، بخشی از سرزمینی بودند که پس از فروپاشی امپراتوری روم در سده ۱۰ میلادی به‌وجود آمد که خود را «امپراتوری مقدس روم» نامید و در آن دین کاتولیک دین رسمی بود. تقریبأ تمامی سرزمین‌های آلمان که در آن حکومت‌های کوچک وجود داشتند، بخشی از «امپراتوری مقدس روم» بود و پس از فروپاشی آن امپراتوری شاهزاده‌نشین‌های آلمان برای حفظ استقلال خود به این نتیجه رسیدند که باید با هم متحد شوند و در نتیجه اتحادیه‌ای را به وجود آوردند که خود را «امپراتوری مقدس روم ملت آلمان» نامید. این شاهزادگان با هم شورائی تشکیل دادند که در آن از میان خود یکی را به‌عنوان پادشاه مادام‌العمر برمی‌گزیدند. اما این شاه برخلاف شاهان کشورهای دیگر که از قدرت مطلقه برخوردار بودند، دارای حقوق محدودی بود. به همین دلیل نیز مونتسکیو در کتاب نهم از «روح القوانین» با برجسته ساختن دولت فدرالی که در آن دوران در هلند، سوئیس و آلمان وجود داشت، گزینه‌ تازه‌ای از ساختار دولت مدرن را طراحی کرد که بر اساس آن شاهان اروپا دیگر نمی‌توانستند از قدرت مطلقه سلطنتی برخوردار شوند تا بتوانند هر سه قوه مجریه، مقننه و قضائی را در کنترل خود داشته باشند.[8] مونتسکیو پنداشت با ایجاد دولت فدرال می‌توان بخشی از قدرت مطلقه دولت مرکزی را به دولت‌های خُرد سپرد و به این ترتیب آسان‌تر استقلال این سه قوه از یک‌دیگر را تحقق بخشید. هر چند پروژه دولت فدرال در فرانسه تحقق نیافت، اما اندیشه دولت فدرال و جدائی قوای مجریه، مقننه و قضائیه که توسط مونتسکیو تئوریزه شده بود، به‌ اصول قوانین اساسی ایالات متحده آمریکا، کانادا و استرالیا بدل گشت.[9]

برخلاف توکویل که مخالف سیستم سیاسی دولت تمرکزگرا بود، پرودُن هم‌زمان به نقد دولت تمرکزگرا و مناسبات تولیدی سرمایه‌داری پرداخت. او در نقد انقلاب ۱۷۸۹ فرانسه نوشت آن انقلاب باید همه چیز را نابود می‌کرد تا بتوان نظم نوینی را به‌وجود آورد، اما نتوانست مناسبات نوینی را سازمان‌دهی کند. به باور پرودُن جامعه پساانقلاب فرانسه گرفتار رخدادهای تصادفی مناسبات اقتصاد سرمایه‌داری و آنارشیسم سیاسی گشت. دولت مرکزی به‌نام حفظ وحدت ساختگی خلق توانست هر بخشی از مردم را که «مزاحم» خود تشخیص می‌داد، سرکوب کند.

از آن‌جا که پرودُن بر این باور بود که انسان‌ها خواستار آزادی و حاکمیت فردی خود هستند، در سال ۱۸۶۳ کتاب «درباره اصول فدراتیو و ضرورت بازسازی حزب انقلابی»[10] را انتشار داد و در آن با پیدایش دولت‌های یک‌پارچه متمرکز ملی در اروپا مخالفت ‌کرد، زیرا بر این باور بود که چنین دولت‌هائی خواهند ‌کوشید قدرت مرکزی را با تمرکزافزائی به ابرقدرت بدل سازند و در نتیجه از یک‌سو خودگردانی بسیاری از گروه‌هائی را که در درون کشور در حوزه اقتصاد و جامعه فعال هستند، نابود خواهند کرد و از سوی دیگر در سیاست خارجی نیز خواهند ‌کوشید اختلافات خود را با خشونت و قهر پی‌گیری و «حل» کنند، زیرا هدف چنین دولت‌هائی تحقق امپراتوری پهناور و قدرقدرت است. برای برون‌رفت از این وضعیت پرودُن با بهره‌گیری از اندیشه روسو از «قرارداد اجتماعی» نوینی سخن گفت که بر اساس آن باید نیروهای مولده، یعنی کارگران با هم متحد شوند و فدراتیوهای خودگردان کشاورزی – صنعتی را در سطح شهر و روستا و ایالت‌ها به‌وجود آورند تا به‌جای فروش نیروی کار خود به سرمایه‌داران با عضویت در تعاونی‌ها خود از سود کار خویش بهره‌مند گردند. این نهادهای فدراتیو در سطح ملی با هم فدراسیون و در سطح اروپائی کنفدراسیون تعاونی‌های کشاورزی و صنعتی را می‌توانستند به‌وجود آورند. بنا بر باور پرودُن با ایجاد دولت فدرالی که مبتنی بر فدراتیوهای کشاورزی و صنعتی است، دولت مرکزی نمی‌تواند آزادی‌های فردی را تهدید کند و خود را ورای جامعه قرار دهد.

به این ترتیب می‌بینیم که مونتسکیو از دولت فدرال و پرودُن از فدراتیوهای کشاورزی و صنعتی و به‌عبارت دیگر از فدرالیسم سیاسی‌- اقتصادی سخن گفته‌اند که هر چند با هم توفیر بسیار دارند، اما در عین حال در مراحلی به‌هم وابسته‌اند، زیرا فدراتیوهای تولیدی پرودُن بدون قانون‌گذاری دولت فدرال در سطح ملی و دولت‌ها در سطح اروپا نمی‌توانند به زندگی خود ادامه دهند و در نتیجه رد پای دولت فدرال مونتسکیو در تئوری «فدراتیو» پرودُن دیده می‌شود. و هرگاه دولت مرکزی بازیچه سرمایه شود، در آن‌صورت می‌تواند بازیچه نیروهای دیگری که در جامعه حضور دارند، نیز بگردد. بنابراین این باور به‌وجود آمده است که هرگاه بتوان مرکز را تصرف کرد، در آن‌صورت می‌توان همه‌چیز را اصلاح نمود.

یادآوری این نکته نیز مهم است که پرودُن «فدراسیون» را همان «سوسیالیسم» می‌پنداشت و در نتیجه سوسیالیسم پرودُنی از ساختاری فدرال برخوردار بود. چکیده‌ی اندیشه «اصل فدراتیو» پرودُن آن است که برای از میان برداشتن تضادی که میان «آزادی» و «قدرت»[11] وجود دارد، به قراردادی نیاز است که بر اساس آن بتوان میان این دو قطب نوعی تعادل به‌وجود آورد. چنین قراردادی باید میان «فدراتیوها» و دولت فدرال بسته شود با هدف تنظیم رابطه این دو قطب با هم. در این رابطه هیچ یک از دو قطب نباید از ابزار برتری جویانه نسبت به قطب مخالف خود برخوردار باشد.[12]

پیدایش دولت‌های فدرال

نخستین دولت‌های مدرن فدرال در اروپا (سوئیس، هلند، آلمان) به‌وجود آمدند، یعنی در این سرزمین‌ها دولت‌های فدرال سنتی به تدریج به دولت‌های فدرال دمکراسی پارلمانی بدل گشتند. هم‌چنین با بررسی تاریخ دیده می‌شود که دولت‌های فدرال می‌توانند به ۴ گونه تحقق یابند که عبارتند از:

1.      پیوستن چند دولت مستقل به‌هم با هدف ایجاد دولتی بزرگ‌تر که دولت‌های فدرال سوئیس و آلمان و تا حدی ایالات متحده آمریکا به این‌گونه ایجاد شدند.

2.      یک دولت مرکزی قدرقدرت بنا بر مصالح ملی خویش به تدریج بخشی از حقوق خود را به ایالت‌ها واگذار کُند. دولت‌های فدرال اتحادیه پادشاهی بریتانیای کبیر و ایرلند شمالی، بلژیک و اسپانیای پس از فرانکو چنین نمونه‌هائی هستند، یعنی در این کشورها برای کاهش تنش‌های اجتماعی دولت مرکزی مجبور به تقسیم بخشی از قدرت سیاسی خویش به دولت‌های ایالتی یا استانداری‌ها گشت.

3.      برخلاف اراده دولت مرکزی، در نتیجه دخالت قدرتی بیگانه، در بخشی از یک کشور دولتی خودمختار به‌وجود آید که نمونه آن را در دوران جنگ جهانی دوم در ایران دیدیم. دولت شوروی با کمک ارتش خود که بخشی از خاک ایران را اشغال کرده بود، کوشید در آذربایجان و هم‌چنین در بخشی از کردستان ایران دولت‌های خودمختار به‌وجود آورد با هدف جدائی و پیوند «داوطلبانه!» این دولت‌ها به اتحاد جماهیر شوروی.

4.      و یا آن که در نتیجه دخالت قدرت‌های بیگانه دولت فدرال جدیدی به‌وجود ‌آید که تازه‌ترین نمونه آن ایجاد دولت هوسنی و هرزگونیا در بخشی از یوگسلاوی سابق است که در آن سه گروه قومی برخلاف خواست و اراده خود باید دولتی فدرال تشکیل می‌دادند.

پیدایش و کارکرد دولت فدرال

ساختار سیاسی دولت‌های فدرال دمکراتیک هرمی یا پله‌ای است، یعنی در بالاترین پله دولت مرکزی قرار دارد و یک پله پائین‌تر جایگاه دولت‌های ایالتی است. در کشورهای کوچک دولت‌های ایالتی به فرمانداری‌ها تقسیم می‌شوند که شهرها و روستاها را در بر می‌گیرند، اما در کشور‌هائی که پهناور و پر جمعیت‌اند، دولت‌های ایالتی به استان‌ها و فرمانداری‌ها تقسیم می‌شوند. در دمکراسی‌های پارلمانی، پارلمان فدرال دولت مرکزی را اداره و کنترل می‌کند. هم‌چنین دولت‌های ایالتی توسط مجلس‌های ایالتی تعیین و کنترل می‌شوند. مجلس‌های فرمانداری‌ها و انجمن‌های شهر و روستا سرنوشت سیاسی و اداری این بخش‌های اداری را تعیین می‌کنند. به این ترتیب دخالت دولت مرکزی و هم‌چنین دولت‌های ایالتی محدود است، زیرا مناسبات دمکراتیک در رده‌های سیاسی مختلف این امکان را به‌وجود می‌آورد که مردم هر منطقه‌ای در تعیین سرنوشت سیاسی و اداری خویش نقشی تعیین‌کننده داشته باشند، یعنی چون مردم از حق گزینش نمایندگان پارلمان فدرال، پارلمان ایالتی، پارلمان فرمانداری و انجمن‌های شهر و روستا برخوردارند، در نتیجه درجه مشارکت آن‌ها در تعیین سرنوشت خویش بیش‌تر و ژرف‌تر است.

البته چشم‌ها را نباید بر کمبودهای دمکراسی پارلمانی بست، زیرا در این سیستم مردم فقط هر چند سال یک‌بار می‌توانند با آرأ خود ترکیب سیاسی پارلمان‌ها و انجمن‌ها را تعیین کنند. البته در برخی از دولت‌های فدرال هم‌چون سوئیس این امکان وجود دارد که مردم با شرکت در همه‌پرسی‌ها درباره مسايل مختلف تصمیم بگیرند، اما این شیوه مشارکت مردم در امور سیاسی بنا بر قانون‌های اساسی بیش‌تر دولت‌های دمکراتیک ممکن نیست. امروزه حتی این باور وجود دارد که دمکراسی پارلمانی بهترین ساختار سیاسی است که سرمایه‌داری می‌تواند در محدوده آن منافع خویش را تحقق بخشد. هم‌چنین برخی از پژوهش‌گران دمکراسی پارلمانی را دمکراسی نخبگان می‌نامند که بر اساس آن نخبگان جامعه با بهره‌گیری از امکانات مالی و رسانه‌ای که از سوی سرمایه‌داران در اختیار آن‌ها نهاده می‌شود، می‌توانند کرسی‌های پارلمانی را به‌دست ‌آورند و سیاست‌هائی را پیاده کنند که در خدمت منافع بلاواسطه سرمایه قرار دارد. در ایالات متحده آمریکا برای نخستین بار یک میلیاردر (ترامپ) توانست به ریاست جمهوری ایالات متحده آمریکا برگزیده شود و با کاهش سقف مالیات‌ها برای سرمایه‌داران کلان از ۳۵ ٪ به ۲۱ ٪ زمینه را برای انباشت هر چه بیش‌تر سرمایه فراهم آورد. هم‌چنین ترامپ با افزایش بودجه نظامی زمینه را برای رشد هر چه بیش‌تر صنایع نظامی این کشور هموار ساخت و سرانجام با خروج از برجام و دامن زدن به بحران سیاسی و تهدید نظامی توانست با بستن قراردادهای نظامی کلان با دولت‌های عرب خلیج فارس بخشی از درآمد نفتی این کشورها را جذب بازار داخلی آمریکا کند.

بنا بر پژوهش‌های فراوانی دولت فدرال دمکراتیک مشارکت مردم در تعیین سرنوشت سیاسی خویش را افزایش می‌دهد و هم‌چنین رده‌های مختلفی را برای تصمیم‌گیری‌ سیاسی به‌وجود می‌آورد که بر اساس آن هرگاه لایه‌های تصمیم‌گیری بالاتر بخواهند  اراده خود را به مردم تحمیل کنند، می‌توانند با مخالفت و مقاومت لایه‌های پائین‌تر روبرو شوند.

هم‌چنین در دولت‌های فدرال هر لایه‌ای دارای «قانون اساسی» خویش است. در قانون اساسی دولت فدرال (دولت مرکزی) حقوق شهروندی همه مردم تدوین شده است و در نتیجه نه تنها قوانین اساسی دولت‌ها و یا ایالت‌های خودگردان نباید در تضاد با مفاد آن باشند، بلکه در هیچ رده‌ای از تصمیم‌گیری‌ها نمی‌توان تصمیمی مخالف با اصول این قانون تصویب کرد. هم‌چنین در دولت‌های فدرال، قدرت سیاسی بین دولت مرکزی، دولت‌های ایالتی، فرمانداری‌ها و شهرها و روستاها تقسیم شده است. دولت مرکزی سیاست‌های کلان، یعنی سیاست خارجی، سیاست‌های دفاعی، اقتصادی، مالی، پولی، فرهنگی، بهداشتی، خدمات اجتماعی، محیط زیست و … را تصویب و اجراء می‌کند و مسئول حفظ و امنیت مرزهای کشور است و ارتش باید از دولت مرکزی تبعیت کند. در عوض پلیس که وظیفه آن تأمین امنیت درونی کشور است، به دولت‌های ایالتی سپرده شده است. دولت‌های ایالتی می‌توانند سیاست‌های اقتصادی (صنعتی، کشاورزی، خدماتی و …)، فرهنگی، بهداشتی خود را تعیین کنند، اما این سیاست‌ها نمی‌توانند در تضاد با مصوبات دولت مرکزی باشند.

چکیده آن که با نگاه به تاریخ می‌توان دریافت که با توجه به وضعیت سیاسی و اقتصادی جهانی و منطقه‌ای، گاهی به نقش دولت مرکزی بسیار افزوده می‌شود و گاهی برعکس، دولت‌های ایالتی از حقوق سیاسی بیش‌تری برخوردار می‌شوند. به عبارت دیگر تقسیم قدرت سیاسی بین دولت مرکزی و دولت‌های ایالتی دارای حرکتی پاندولی است.

هم‌چنین هرگاه بخواهیم سود و زیان دولت فدرال را مورد بررسی قرار دهیم، می‌توان به این نتیجه رسید که در دولت‌های دمکراتیک فدرال به رده‌های مشارکت مردم در تصمیم‌گیری سیاسی افزوده می‌شود، بنابراین ساختار دولت فدرال باید گامی اساسی در جهت توسعه دمکراسی باشد. دیگر آن که با تحقق دولت‌های ایالتی مردمی که در حوزه‌های فرهنگی مختلف زندگی می‌کنند، بهتر می‌توانند زبان‌های مادری، فرهنگ بومی، سنت‌های قومی و دینی، آداب و رسوم خود را حفظ کنند و در جهت رشد و گسترش آن گام بردارند. دیگر آن که با تحقق دولت فدرال که اساس آن بر تمرکززدائی است، هم‌زمان نوعی وابستگی مابین دولت‌های ایالتی به‌وجود می‌آید، زیرا آن‌ها با پی بردن به ضرورت «با هم بودن» وجود دولت فدرال را متحقق ساخته‌اند و در عین حال با برخورداری از حقوق خودگردانی می‌توانند در جهت تمایز خویش از مابقی دولت‌های ایالتی گام بردارند، بدون آن که این تلاش سبب جدائی و فروپاشی دولت فدرال گردد.

اما تحقق دولت فدرال در کشورهائی که دارای ساختار دمکراسی محدودند، می‌تواند به‌جای گسترش پیوند ملی، با شتاب سبب تجزیه و جدائی یک دولت گردد. در دولت «سوسیالیستی» یوگسلاوی که در آن دمکراسی یا وجود نداشت و یا آن که دارای کم‌بودهای فراوان بود، دیدیم که چگونه با دخالت امپریالیسم تضادهای قومی به جنبه غالب بدل و سبب تجزیه آن جمهوری به چند دولت قومی کوچک گشت. هم‌چنین در عراق که هنوز در آغاز روند تحقق دولت دمکراتیک است، دیدیم که چگونه دولت خودگردان کُردستان کوشید با برگزاری رفراندوم راه خود را از دیگر مردم عراق جدا سازد. در ترکیه نیز جنبش آزادی‌خواهانه کُردهای این کشور خواهان جدائی کامل مناطق کُردنشین از ترکیه است. در ایران نیز هم‌ اینک با چندین سازمان‌ قومی روبروئیم که هر چند در حرف خواهان تحقق دولت‌های خودمختارند، اما در عمل می‌خواهند با جدا شدن از ایران کشورهای مستقل خود را بنیان نهند.

اشکال دولت فدرال

یکم آن که بررسی‌ها آشکار می‌سازند که در سال‌های پایانی دوران رنسانس و آغاز دوران مدرن دولت‌های فدرال پیدایش یافتند. دوم آن که بیش‌تر دولت‌های فدرال هم‌چون دولت‌های سوئیس، ایالات متحده آمریکا، کانادا، استرالیا، امارات متحده عربی و … از همان آغاز پیدایش خویش دارای ساختار دولت فدرال بودند. سوم آن که دولت‌های فدرال موجود دولت‌هائی هستند که دارای تاریخ کهنی نیستند، یعنی دولت‌هائی هستند جوان که طی ۴ سده گذشته پیدایش یافته‌اند. چهارم آن که همه دولت‌های فدرال دولت‌های دمکراتیک نیستند که یک نمونه آن اتحاد جماهیر شوروی در گذشته بود و نمونه دیگر آن امارات متحده عربی است که از شیخ‌نشینان خلیج فارس تشکیل شده است که دولت فدرال (مرکزی) و حکومت‌های ایالتی (امیرنشینان) آن دارای بافتی دمکراتیک نیستند.

با این حال بنا بر ساختارهای دولت‌های فدرال موجود می‌توان به این نتیجه رسید که دولت فدرال دارای ساختارهای گوناگون است و در رابطه با بررسی دولت‌های فدرالی که وجود دارند، با ژرفای بیش‌تری به این پروژه خواهیم پرداخت. در این‌جا سیستم‌های فدرالی را که موجودند، بررسی می‌کنیم.

فدرالیسم تعاونی/ هم‌یاری[i]

‍ساختاری را که فدرالیسم تعاونی و یا هم‌یاری می‌نامند، ساختاری است که بر اساس آن حکومت‌های ایالت‌های خودمختار یک دولت فدرال باید از طریق هم‌کاری با هم و با حکومت فدرال (حکومت مرکزی) زمینه را برای تحقق شرایط  زندگی تقریبأ هم‌گون در همه مناطق کشور فراهم آورند. به‌عبارت دیگر، هواداران فدرالیسم تعاونی بر این باورند مردمی که در ایالت‌های مختلف زندگی می‌کنند و به اقوام مختلف تعلق دارند، از آن‌جا که با هم متحد شده و دولت فدرال مشترکی را به‌وجود آورده‌اند، باید از سطح زندگی هم‌سانی برخوردار باشند و این امر شدنی نیست مگر آن که حکومت‌های خودمختار ایالت‌ها از یک‌سو با حکومت فدرال (مرکزی) و از سوی دیگر با  یک‌دیگر هم‌کاری و هم‌راهی کنند.

بیش‌تر پژوهش‌گران پروژه فدرالیسم بر این باورند که در آلمان فدرالیسم تعاونی تحقق یافته است. در این کشور بنا بر تبصره ۲ از بند ۷۷ و هم‌چنین بنا بر تبصره ۳ از بند ۱۰۶ قانون اساسی باید در همه نقاط آلمان شرایط زندگی یکسان و هم‌چنین «مناسبات زندگی یک‌نواخت» وجود داشته باشد. به همین دلیل در قانون اساسی حدود اختیارات دولت فدرال (دولت مرکزی) تعیین شده است و هر آن‌چه بیرون از آن سپهر قرار داشته باشد، در حوزه اختیار و اقتدار حکومت‌های ایالتی قرار می‌گیرد. در سپهر فدرالیسم تعاونی قوانین نافی هم نمی‌توانند وجود داشته باشند. در این ساختار قوانین حکومت فدرال تعیین‌کننده‌اند و مجلس‌های ایالتی نمی‌توانند قوانینی در تضاد و نافی قوانین دولت فدرال تصویب کنند.

فدرالیسم رقابتی[ii]

فدرالیسم رقابتی مبتنی بر اصل رقابت میان ایالت‌های خودمختار متعلق به یک دولت فدرال است. بنا بر بررسی بسیاری از پژوهش‌گران در کشورهای سوئیس و ایالات متحده آمریکا فدرالیسم رقابتی وجود دارد و در کند و کاو‌های خود از این دو کشور پروژه فدرالیسم رقابتی را بیش‌تر و همه‌جانبه‌تر مورد بررسی قرار خواهیم داد.

آفرینندگان پروژه فدرالیسم رقابتی بر این باورند که رقابت میان ایالت‌ها می‌تواند سبب شکوفائی هر چه بیش‌تر اقتصاد، فرهنگ و تعاون شود. به‌عبارت دیگر، فدرالیسم رقابتی از بطن روند پیدایش مناسبات تولیدی سرمایه‌داری روئیده و اصل رقابت در بازار را به اصل رقابت ایالت‌های یک دولت فدرال به هم تنیده است. دیگر آن که فدرالیسم رقابتی در کشورهائی تحقق یافته است که از اتحاد داوطلبانه چند دولت موجود به‌وجود آمده‌اند و از آن‌جا که دولت‌های مستقل پس از اتحاد داوطلبانه خویش به حکومت‌های ایالتی دولت جدید بدل گشتند، کوشیدند تا آن‌جا که ممکن بود، از محدود شدن حقوق پیشین خویش جلوگیری کنند و تا آن‌جا که ممکن بود، در تعیین سیاست ایالتی خویش از حقوق پیشین برخوردار باشند. به این ترتیب در این دولت‌ها حفظ استقلال سیاسی و اقتصادی دولت‌های پیشین در سپهر ایالت‌های نو سبب شد تا هر ایالتی در رقابت با ایالت‌های دیگر در پی تأمین منافع مردم ایالت خویش باشد. به این ترتیب حکومت‌های ایالتی در محدوده فدرالیسم رقابتی در حوزه‌های حقوق، اقتصاد، آموزش و پرورش و … از استقلال گسترده‌ای برخوردارند. در این سیستم حکومت‌های ایالتی مسئولیتی در قبال هم ندارند و هر دولت ایالتی می‌کوشد با جذب سرمایه‌های خارجی و حتی از ایالت‌های دیگر رشد اقتصادی ایالت خود را تضمین کند، حتی اگر این تلاش سبب بدی اقتصادی ایالت‌های دیگر شود.

چکیده آن که در فدرالیسم رقابتی ایالت‌های خودمختار از اختیارات بسیاری برخوردارند و خود می‌توانند در حوزه‌های مختلف سرنوشت خویش را تعیین کنند. در فدرالیسم رقابتی ایالت‌های خودمختار از حق قانون‌گذاری بسیار گسترده‌‌ای برخوردارند و حتی می‌توانند در مواردی قوانینی را تصویب و اجرائی کنند که در ایالت‌های دیگر یا وجود ندارند و یا قانون آن ایالت‌ها خلاف آن است. برای نمونه می‌بینیم که در برخی از ایالت‌های دولت آمریکا قوانین اعدام و ممنوعیت سقط جنین وجود دارند و در برخی دیگر از ایالت‌ها حکم اعدام لغو شده و سقط جنین تحت شرایطی که قوانین این ایالت‌ها معین کرده‌اند، مجازند.

فدرالیسم قومی

پیروان فدرالیسم قومی بر این باورند که پیش از پیدایش دولت‌های چند قومی، دولت‌های قومی پدید آمدند و بنا بر شرایط تاریخی برخی از دولت‌های قومی برای دفاع از خود مجبور به اتحاد با اقوام دیگر شدند و به این ترتیب دولت فدرال قومی پدید آمد که یک نمونه آن پیدایش دولت سوئیس می‌باشد که از اقوامی تشکیل شده است که به چهار زبان سخن می‌گویند.

قوم گروهی از مردم است که به‌خاطر برخورداری از ویژگی‌های فرهنگی، زبان، آداب، عادات و سنن می‌توانند توفیر خود از دیگر مردم و گروه‌ها را آشکار سازند و از سوی گروه‌ها و اقوام دیگر نیز به مثابه قوم و یا گروهی ویژه پذیرفته شوند. به‌عبارت دیگر با پیدایش هویت قومی خودآگاهی قومی نیز پدید می‌آید که وابستگی به یک قوم تبلور آن است.

دیگر آن که پژوهش‌گران در رابطه با مشخصات قوم دارای دو بینش کلی هستند. برخی بر این باورند یک گروه انسانی فقط هنگامی می‌تو‌اند قوم نامیده شود که دارای زبان، سرزمین، پیش‌تاریخ و نژاد مشترک باشد، عواملی که غیرقابل دگرگونی‌اند. اما پژوهش‌گران پیرو تئوری سازه‌‌گری[iii] بر این باورند که مشخصه‌های ذهنی در پیدایش هویت قومی از نقشی کلیدی برخوردارند، زیرا مردم در روند زندگی اجتماعی و با هم‌زیستن وابستگی‌های گروهی و قومی خویش را می‌آفرینند، عواملی که می‌توانند مُدام  دگرگون‌ ‌شوند. بنا بر این برداشت هویت قومی در بطن تاریخ دچار دگرگونی‌های ژرف می‌گردد، یعنی هویت‌های گروه‌های قومی می‌توانند بر اساس دگرگونی‌های زیر و روبنائی تغییر کنند و حتی سبب جذب یک قوم در قوم دیگری شوند.

به این ترتیب آشکار می‌شود فقط احزابی که هویت قومی را وابسته به زبان، سرزمین، پیش‌تاریخ و نژاد مشترک می‌پندارند، می‌توانند در پی تحقق فدرالیسم قومی باشند، زیرا با تکیه بر این عوامل غیرقابل تغییر به آسانی می‌توان خود را از دیگر اقوام جدا ساخت و با تبدیل قوم به «ملیت» و «‌ملت» در جهت تحقق «دولت ملی» گام برداشت. دیگر آن که هرگاه «ملت» را دربرگیرنده تبار اجتماعی بپنداریم، در آن‌صورت  پدیده «دولت‌- ملت» به‌آسانی می‌تواند با مقوله قوم در تضادی آشتی‌ناپذیر قرار گیرد، زیرا در بطن «ملت» همه گروه‌ها و اقوام جذب و محو شده‌اند. در این معنی همه وابستگی‌های فرد به یک گروه دینی، نژادی و قومی از او گرفته می‌شود تا بتواند به‌مثابه شهروند وابسته به یک «دولت‌- ملت» دمکراتیک از برابرحقوقی شهروندی برخوردار گردد. اما پدیده فدرالیسم قومی می‌تواند به آسانی سبب آفرینش نابرابرحقوقی شهروندی شود، زیرا با تقسیم یک کشور به ایالت‌های قومی که در آن‌ها وابستگی و زبان قومی نقشی تعیین‌کننده بازی می‌کنند، شهروندانی که به آن قوم تعلق ندارند، اما در آن سرزمین می‌زیند، نمی‌توانند از همه حقوق شهروندی خویش بهره‌مند شوند.

مقایسه فدرالیسم اتحادیه‌ای[iv] و فدرالیسم دوگانه[v]

در پیش یادآور شدیم که در آلمان «فدرالیسم تعاونی» وجود دارد که در دانش سیاسی آن را «فدرالیسم اتحادیه‌ای» نیز می‌نامند. ویژگی‌های فدرالیسم اتحادیه‌ای را می‌توان چنین برشمرد.

１-  در این سیستم تقسیم اختیارات و توانائی‌ها از بالا به پائین است، یعنی اختیارات و توانائی‌های حکومت فدرال (مرکزی) بسیار بیش‌تر از حکومت‌های ایالتی است. به‌عبارت دیگر، حکومت فدرال از حق قانون‌گذاری گسترده‌ای برخوردار است و حکومت‌های ایالتی موظف به پیروی از آن قوانین و اجرای آن در ایالت‌های خود هستند.

２-  حکومت‌های ایالتی نیز می‌توانند از طریق «مجلس ایالت‌ها» تا آن‌جا که مربوط به حقوق ایالت‌ها می‌شوند، بر سیاست‌های حکومت فدرال تأثیر نهند.

３-  با وجود «مجلس ایالت‌ها» حکومت فدرال و حکومت‌های ایالت‌ها مجبور به هم‌کاری و هم‌یاری با یک‌دیگر در همه حوزه‌های قانون‌گذاریند. به‌همین دلیل نیز در «فدرالیسم اتحادیه‌ای» مکانیسم‌ها و نهادهای این هم‌کاری دو جانبه پیش‌بینی شده‌اند. دیگر آن که در سپهر این فدرالیسم حکومت‌های ایالتی نیز موظف به هم‌کاری و هم‌یاری با یک‌دیگرند. چکیده آن که در سیستم «فدرالیسم اتحادیه‌ای» باید شبکه‌ای از نهاد‌ها برای پیش‌بُرد پروژه هم‌کاری میان حکومت‌های ایالتی وجود داشته باشند.

در دانش سیاسی فدرالیسم رقابتی را «فدرالیسم دوگانه» نیز می‌نامند. «فدرالیسم دوگانه» مُدلی از فدرالیسم است که در سپهر آن حکومت فدرال (مرکزی) و حکومت‌های ایالتی باید تا آن‌جا که ممکن است، با هم از نقاط مشترک اندکی برخوردار باشند. بنا بر این الگو از آن‌جا که از یک‌سو تقسیم اختیارات میان حکومت فدرال (مرکزی) و حکومت‌های ایالتی بسیار شفاف تعیین شده است و از سوی دیگر حکومت‌های ایالتی از قوای قانون‌گذاری و اجرائی بسیار گسترده‌ای برخوردارند، در نتیجه نیاز به هم‌کاری و تعاون میان دولت فدرال و حکومت‌های ایالتی بسیار اندک است. همان‌گونه که در پیش نوشتیم، الگوی فدرالیسم رقابتی و یا «فدرالیسم دوگانه» در ایالات متحده آمریکا و کشور سوئیس وجود دارند. با این که بنا بر قانون اساسی آمریکا جدائی میان حکومت فدرال (مرکزی) و حکومت‌های ایالتی بسیار بیش‌تر از آن سطحی است که در فدرالیسم تعاونی و یا «فدرالیسم اتحادیه‌ای» وجود دارد، با این حال ضرورت‌های اقتصادی، محیط‌زیستی و رفاءاجتماعی سبب شده‌اند تا میان حکومت فدرال و حکومت‌های ایالتی در ایالات متحده و هم‌چنین در سوئیس روابط هم‌کاری متقابلی وجود داشته باشد که این سیستم فدرال را تا اندازه‌ای به سیستم فدرالیسم تعاونی و یا «فدرالیسم اتحادیه‌ای» نزدیک می‌سازد. به این ترتیب آشکار می‌شود که زندگی واقعی همیشه با ایده‌های سیاسی هم‌خوانی ندارد و بلکه ضرورت‌های عینی سبب می‌شوند تا ایده‌های سیاسی مجبور به تطبیق خود با واقعیت شوند. به‌همین دلیل نیز، از آن‌جا که پروژه «فدرالیسم دوگانه» نتوانسته است آن‌گونه که باید و شاید در ایالات متحده تحقق یابد، برخی از پژوهشگران سیستم سیاسی این کشور را «فدرالیسم جداگرایانه»[vi] نیز می‌نامند. بر پایه این الگو هر ایالتی در رابطه با  توانائی‌های‌ خود سیاست خویش را تعیین می‌کند و در نتیجه سیستم حقوقی ایالت‌های مختلف می‌توانند درباره یک موضوع  قوانین متضادی را تصویب و در سپهر دولت ایالتی اجرائی کنند. دیگر آن که در این سیستم میان نهادهای دولت‌های ایالتی و دولت فدرال رابطه متقابلی وجود ندارد و بلکه سازمان‌های اداری دولت فدرال و دولت‌های ایالتی هر کدام حوزه کارکردی خود را دارند و نسبت به یک‌دیگر پاسخگو نیستند و در مواردی با هم رقابت می‌کنند. برای نمونه در ایالات متحده آمریکا پلیس دولت فدرال و هم‌چنین دادگاه‌های دولت فدرال تابع قوانین مصوبه دو مجلس کنگره و سنا هستند، حال آن که پلیس و نهادهای قضائی دولت‌های ایالتی تابع قوانین تصویب شده در مجلس‌های ایالتی هستند و این قوانین گاه‌گاهی می‌توانند کاملأ هم‌دیگر را نفی کنند. در این سیستم ایالت‌ها نقشی در تدوین قوانینی که در مجلس دولت فدرال تصویب می‌شوند، ندارند.

فدرالیسم یا تجزیه‌طلبی؟       ‌

برخی از سازمان‌های قومی در ایران می‌کوشند به مخالفان پروژه فدرالیسم در ایران بباورانند هرگاه مناسبات سیاسی فدرالی هم‌راه با برخورداری دولت‌های خودمختار قومی از حق جدائی کامل از ایران تحقق نیابد، دیر یا زود ایران به چند دولت تجزیه خواهد شد. به باور این گروه‌های قومی با تحقق فدرالیسم می‌توان وحدت ایران را حفظ و با تجزیه‌طلبی مبارزه کرد.

به باور من گروه‌های سیاسی قومی که در ایران برای تحقق دولت فدرال قومی مبارزه می‌کنند، از یک‌سو دارای ساختاری دمکراتیک نیستند، همان‌گونه که سازمان‌های کُرد عراق چنین نبوده‌اند. در آن‌جا می‌بینیم که چگونه سازمان‌های کُرد که دارای وابستگی‌های قومی هستند، بخش‌های مختلف ایالت کردستان عراق را در اختیار خود گرفته‌اند و با قانون‌شکنی می‌کوشند قدرت سیاسی خود را در آن مناطق تحکیم بخشند. دیگر آن که مسعود بارزانی که نخست‌وزیر حکومت ایالت خودمختار عراق بود، چون می‌دانست با برگزاری انتخابات اکثریت خود را در مجلس ایالتی از دست خواهد داد، از برگزاری آن خودداری کرد و برای آن که افکار عمومی را به سود خود بسیج کند، پروژه پوپولیستی رفراندوم استقلال ایالت کردستان از عراق را پیاده کرد که در نتیجه دخالت رژیم جمهوری اسلامی آن پروژه شکست خورد و بخشی از مناطقی که تا آن زمان در اشغال نیروهای پیشمرگه بود، به دست نیروهای نظامی دولت مرکزی عراق افتاد. با آن که مسعود بارزانی مجبور به کناره‌گیری از قدرت سیاسی شد، اما هنوز خانواده بارزانی حکومت ایالتی را تحت کنترل خود دارد و هم‌چنان از برگزاری انتخابات مجلس ایالتی خودداری می‌کند. به این ترتیب می‌بینیم که در ایالت خودمختار کردستان عراق چیزی که تحقق نیافته مناسبات دمکراتیک و حقوق شهروندی است.

دیگر آن که سازمان‌های قومی ایران دارای هواداران اندکی هستند و در نتیجه بدون برخورداری از پشتیبانی کشورهائی که برای تحقق منافع منطقه‌ای خویش خواهان تجزیه ایرانند، نمی‌توانند در آینده سیاسی ایران نقشی داشته باشند.

بنا بر اخباری که انتشار یافته‌اند، آشکار شده است که ۴ سازمان‌ سیاسی کُٰرد ایران از یک‌سو امکانات سیاسی خود را در اختیار دشمنان جمهوری اسلامی نهاده‌اند، به این امید که پس از حمله نظامی ارتش آمریکا به ایران و فروپاشی رژیم اسلامی بتوانند از آن نمد کلاهی به‌دست آورند و از سوی دیگر در پی مذاکره با رژیم جمهوری اسلامی‌اند. این رفتار متضاد و خلاف آمد هرگونه عرف مدنی نشان می‌دهد که رهبران این سازمان‌ها هم‌زمان می‌خواهند آخور و توبره و به عبارت دیگر خدا و خرما را داشته باشند که ناشدنی است.

ژوئیه ۲۰۱۹

ادامه دارد

msalehi@t-online.de

www.manouchehr-salehi.de

پانوشت‌ها:

[1] https://www.dw.com/fa-ir/iran/a-48708123

[2] https://www.khabaronline.ir/news/1261514/نقد-شدیداللحن-سیدجواد-طباطبایی-به-سیدمحمد-خاتمی-سخن-نسنجیده

[3] آلکسی دوتوکویل: «تحلیل دموکراسی در آمریکا»، ترجمه رحمت اله مقدم مراغه‌ای، انتشارات زوار، انتشارات فرانکلین، ۱۳۴۷. در این رابطه بنگرید به فصل ششم این کتاب (صفحات ۱۴۸ تا ۲۲۱ که دمکراسی فدرال ایالات متحده را مورد بررسی قرار داده است.

[4] Foedus

[5] Foedera

[6] Thieme, Andre`: „Der Föderalismusbegriff im Wandel der Zeiten“٬ Dresden 2007, Seite 21

[7] Das heilige Römische Reich deutscher Nation 

[8] https://www.sueddeutsche.de/politik/deutschland-reise-des-denkers-wie-montesquieu-den-foederalismus-entdeckte-1.2397182

[9]  مونتسکیو، «روح القوانین»، ترجمه و نگارش علی اکبر مهتدی، شرکت اقبال و شرکاء، تهران ۱۳۳۹، صفحات ۲۵۶ تا ۲۶۶

[10] Proudhon, Pierre-Joseph: „Über das föderative Prinzip und die Notwendigkeit, die revolutionäre Partei wieder aufzubauen“ 1863

[11] Authority/ Autorität

[12] Proudhon, Pierre-Joseph:“Du principe fédératif et de la Nécessité de reconstituer le Parti de la Révolution”, 1863

[i] Kooperativer Föderalismus

[ii] Wettbewerbsföderalismus

[iii] Konstruktivisten

[iv] Verbundföderalismus

[v] Dualföderalismus

[vi] Trennföderalismus

فدرالیسم در آلمان (۱) از منوچهر صالحی

1 سپتامبر 2019